国家2017年棚改政策可拉动近20%商品房销售

3  棚改的钱从哪里来：从财政拨款到PSL

2013年，国务院印发针对棚户区改造的25号文，将2013年的棚改目标由此前提出的304万户降低为232万户。下调的主要原因，即是棚改巨大的资金压力。

资金来源是棚改绕不过的难题。一直以来，棚改依托中央、省、市（县）三级财政统筹，资金压力大，特别是市（县）一级，本身财政收入非常有限，对棚改的投入捉襟见肘。待改造的棚户区多数为位置偏远、市场化运作难的“硬骨头”。新预算法实施后，棚改融资机制亟待创新，也一定程度上加剧了“融资难”。

国务院第95次常务会议上，对解决棚改融资问题，提出了相应的政策措施。

一是创新融资体制机制，推动政府购买棚改服务方式，鼓励多种所有制企业成为棚改实施主体，开发银行等金融机构可依据政府购买棚改服务协议对棚改实施给予贷款。二是鼓励农业发展银行在其业务范围内加大对符合条件的实施主体给予贷款支持。三是进一步加大中央预算内投资和中央财政支持力度。此外，还要鼓励商业银行、企业等社会主体积极参与。

2014年，中国人民银行创设抵押补充贷款（Pledged Supplemental Lending，PSL），为开发性金融支持棚改提供长期稳定的资金来源。随后，央行PSL贷款对象扩展到中国农业发展银行和中国进出口银行等两个政策性金融机构。

3.1  抵押补充贷款PSL

PSL是央行为开放性金融支持棚改，特别设立的信贷支持手段。PSL的特点是期限长、利率低，适合为棚改这种周期长、社会意义大于经济意义的项目提供大额融资。

PSL采取质押方式发放，合格抵押品包括高等级债券资产和优质信贷资产。

PSL也拓宽了基础货币的投放渠道。从央行资产负债表来看，最近四年来，通过外汇占款渠道投放的基础货币明显减少。为保持流动性合理充裕，央行创设抵押补充贷款工具（PSL），引导开放性金融机构，向国家政策导向的实体经济部门提供低成本资金，有利于引导市场利率走向。

为引导国家开发银行降低棚改贷款利率、适应存贷款基准利率的调整，央行分别于2014年11月、2015年5月、7月经三次将PSL利率从4.5%下调至2.75%。

    从2015年10月起，央行将PSL的对象，由国家开发银行扩大至中国农业发展银行、中国进出口银行，主要用于支持三家银行发放棚改贷款、重大水利工程贷款、人民币“走出去”项目贷款等。

自2014年以来，央行持续不断的提供psl资金。2014年，央行提供PSL资金3831亿元。2015 年，央行向三家银行提供PSL资金共 6981 亿元，期末抵押补充贷款余额为 10812 亿元。2016 年，央行向三家银行提供PSL共 9714 亿元，期末抵押补充贷款余额为 20526 亿元。

根据人民银行要求，每月26日政策性银行向人民银行上报申请PSL资金文件，前25天据实填报，后几天预测填报。总行按照“逐月请领，先垫款后申请”原则每月向人行申请PSL资金。总的说，PSL是央行定向发行基础货币，直接对接棚户区改造。

3.2  开发性金融机构是主力

为进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用，提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道，2014 年 7 月，国家开发银行住宅金融事业部获批开业。2014年，国家开发银行发放棚改贷款4086亿元，涉及总建筑面积约8.6亿平方米。

2015年，国开行发放棚改贷款7509亿元，其中对中西部和东北地区贷款发放额，占全年发放额的62%；发放用于货币化安置贷款2588亿元，占35%。国开行信贷业务贷款余额总计9.21万亿元，棚改贷款仅次于公路建设，占国开行贷款余额的14.7%。

2016年，国开行发放棚改货币化安置贷款5435亿元。

3.3  农业发展银行支持涉农棚改

2015 年 10 月，央行将PSL的对象，由国家开发银行扩大至中国农业发展银行，主要用于支持涉农棚户区改造。

2015年，农发行发放棚改贷款283.83亿元，支持拆迁建筑面积5862万平方米，新增安置住房建设面积5302万平方米，惠及棚户区居民39万户、136万人。截止2015年末，农发展棚改贷款余额498.14亿元。

2015年，棚改完成投资1.54万亿元，其中国开行发放贷款7509亿元，占比49%；农发行贷款284亿元，占比2%。

3.3  政府持续的财政投入

各级政府加大对棚户区改造和基础设施建设投入。

2008年至2012年中央及地方政府累计投入超过4000亿元，其中中央财政共安排1370亿元。2013年，各级政府发放补助资金共计1628亿元，2012年投入670亿元，2008年仅投入42亿元。

2008年到2014年，中央累计安排棚改及配套基础设施建设补助3000多亿元。2015年中央安排棚改及配套基础设施建设补助1494亿元。

3.4  鼓励社会资本参与

政府依靠补贴企业、税费减免、信贷支持、鼓励企业债券等多层面的政策，对社会资本参与棚改予以鼓励。

2014年，中央通过增加棚改相关的城投发债指标、放宽棚改概念企业债发行条件，推出项目收益类债券、扩大贷债范围等举措，继续鼓励企业债券融资助力棚改。

2015年，国开行发行了国内首笔棚改贷款信贷资产证券化产品100亿元，通过债贷组合、银团贷款等方式引导各类社会资金2549亿元支持棚改建设。